重大部署！生态环境部五部门联合发布实施方案

近日，财政部、生态环境部、国家发展改革委、水利部、国家林草局发布《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》，明确推动建立覆盖更加全面、权责更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的横向生态保护补偿机制，实现生态产品供给地与受益地良性互动，真正让保护者、贡献者得到实惠。健全奖罚分明的制度机制，坚持“谁污染、谁治理，谁保护、谁受益”，强化激励约束，吸引更多社会资本参与生态文明建设。

到2027年，长江、黄河干流统一的横向生态保护补偿机制建成，各地基本建立覆盖辖区内重点河流的跨区域流域横向生态保护补偿机制，跨流域重大引调水工程横向生态保护补偿机制建设稳步推进，森林、草原、大气、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态环境要素横向生态保护补偿机制建设得到有益探索。

到2035年，流域横向生态保护补偿机制建设深入推进，全面覆盖长江、黄河等重点流域干流及其重要支流，并向更广范围、更深内涵、更丰富形式拓展，生态环境质量持续提升，生态系统服务功能不断增强，城乡人居环境明显改善，国家生态安全得到有效保障，生态环境治理体系更加健全，美丽中国建设成效显著。

时间表、重点任务已明确

“谁污染、谁治理，谁保护、谁受益。”所谓生态保护补偿，是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。建立“成本共担、效益共享、合作共治”的横向生态保护补偿机制，是“绿水青山就是金山银山”的重要转化路径。

意见明确七个方面的重点任务。其中包括，中央层面统一建立大江大河干流补偿机制。对长江、黄河等重点流域干流，中央层面将建立统一的流域横向生态保护补偿机制，依据各省（自治区、直辖市、计划单列市，含新疆生产建设兵团，统称省）干流入境、出境国家地表水考核断面（简称断面）水质变化以及本省干流全部断面水质较以前年度变化情况，统一核算各省出资或受偿金额，实现经济利益省际合理横向转移，体现生态产品价值导向。

创新补偿形式方面，鼓励上下游、左右岸在明确各自权责的基础上建立三方或多方参与的横向生态保护补偿机制。推动补偿方式从财政补偿向市场化补偿拓展，吸引社会资本参与开发利用和保护修复的不同环节。推动补偿方式从资金补偿向多元化补偿拓展，鼓励地方通过联建生态产业园区、技术援助、智力支持、定向人才培养、定向招工等丰富补偿方式。

同日，五部门发布《关于深入推进大江大河干流横向生态保护补偿机制建设的实施方案》提出，中央财政积极发挥协调引导作用，在长江、黄河干流建立统一的横向生态保护补偿机制，组织相关省参与，实现经济利益省际合理横向转移。积累经验后，逐步推广至其他重点流域。

根据实施方案，要推动建立全面覆盖、权责对等、共建共享的大江大河干流横向生态保护补偿机制，实现生态产品供给地与受益地良性互动，真正让保护者、贡献者得到实惠。

坚持统筹协调，全流域推进。中央财政积极发挥协调引导作用，在长江、黄河干流建立统一的横向生态保护补偿机制，组织相关省参与，实现经济利益省际合理横向转移。积累经验后，逐步推广至其他重点流域。

坚持权责对等，地方可负担。坚持“谁污染、谁治理，谁保护、谁受益”，聚焦流域水质变化情况，科学界定流域省责任和义务。坚持低起步、缓调整，每三年开展一次政策评估调整，合理确定补偿指标和资金规模，确保与水生态环境保护形势相适应、地方财力可承受。

坚持结果导向，务求实效。锚定水资源节约集约利用、水生态水环境持续改善目标，将绩效理念和方法深度融入资金管理全过程，强调成本效益、硬化责任约束，提高财政资源配置效率和使用效益。

从实施范围来看，先聚焦长江、黄河干流流经省，其中长江流域具体包括青海省、西藏自治区、四川省、云南省、重庆市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省、上海市；黄河流域具体包括青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、陕西省、山西省、河南省、山东省。后续根据政策效果，适时将其他重点流域省纳入实施范围。

从主要措施来看，统一核算补偿资金。分别从空间、时间两个维度，依据各省干流入境、出境国家地表水考核断面水质变化以及本省干流全部断面水质较以前年度变化情况，统一核算各省出资或受偿金额。根据政策效果适时调整补偿资金规模。水质指标选取高锰酸盐指数、氨氮、总磷三项污染物指标，权重分别为30%、30%、40%。

此外，实施方案还对规范资金缴纳划拨程序、创新资金使用管理措施、落实保护治理任务等方面做出了规定。

横向生态保护补偿机制效应显现

生态补偿主要有两种形式：纵向补偿和横向补偿。纵向补偿主要是由中央政府通过转移支付等方式进行，近年来已有较大规模的实践。但仅靠纵向补偿已不足以支撑后续的保护需求。

2024年4月6日，国务院总理李强签署第779号国务院令，公布《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》），自2024年6月1日起施行。

该法规确立了我国生态保护补偿基本制度规则，是世界上首个专门针对生态保护补偿的法规。

2025年5月23日召开的国务院常务会议，研究进一步健全横向生态保护补偿机制有关举措，明确要推动建立覆盖更加全面、权责更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的横向生态保护补偿机制。

会议指出，建立成本共担、效益共享、合作共治的横向生态保护补偿机制，对于加强生态环境保护、促进区域间协同发展具有重要意义。

这一提法早已有迹可循。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确提出“开展跨地区生态补偿试点”；2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出我国生态补偿机制建设的目标任务；2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确提出进一步推进生态保护补偿制度改革。党的二十大报告要求“加快发展方式绿色转型”“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”。应当看到，不断深化生态保护补偿制度改革，健全区际利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面，有望吸引更多社会资本参与到绿色发展中来，让绿色资产从有颜值到有价值。

近年来，我国在一些流域和区域开展了横向生态保护补偿机制的试点探索，取得了一定成效。

在流域治理领域，新安江模式成为全国标杆。作为首个跨省生态补偿试点，皖浙两省通过资金补偿、产业协作、人才共育等机制，推动流域水质持续改善。2023年，新安江“资金池”向安徽补偿8亿元、浙江2亿元，带动上下游共建绿色产业园区，实现生态保护与经济发展双赢。

在国家政策加持之下，长江黄河主要支流、赤水河、东江、滦河、酉水、渌水、滁河等跨20多个省界流域（河段）相继建立横向生态保护补偿机制，形成跨省协同治理的新格局。

在跨省生态保护补偿机制方面，重庆注重拓面增效。在与四川省、湖南省签订长江干流、濑溪河、酉水河补偿协议基础上，2024年，重庆市与湖北省、四川省、贵州省全面签署《长江流域川渝第二轮横向生态保护补偿协议》《长江流域渝鄂段横向生态保护补偿协议》《乌江流域渝黔横向生态保护补偿协议》，长江干流重庆段实现四川—重庆—湖北流域横向生态保护补偿机制“全线贯通”，川渝嘉陵江流域、渝黔乌江流域，以及前河、阿蓬江等重要支流新纳入生态保护补偿范围。

相关合作同时注重精准科学，因地制宜选取水生态环境要素指标，提升补偿机制的针对性和有效性。重庆市与贵州省签署的乌江流域生态保护补偿协议中，双方统筹乌江流域“高水平保护”与贵州磷化工产业“高质量发展”，将“总磷”作为核心补偿指标，以总磷年均值0.05毫克/升为限实施双向补偿。与四川省签署的长江流域第二轮生态保护补偿协议中，将生态流量、自然岸线率、鱼类多样性等全面反映水生态环境的指标纳入补偿机制范围，补偿与受偿不再依据水质“单科成绩”，而是水生态“综合得分”。

通过纵深推进流域横向生态保护补偿机制改革，重庆市水环境质量整体性改善。长江、嘉陵江、乌江重庆段水质达到Ⅱ类的断面比例逐年上升，2023—2024年，全市74个国控考核断面水质优良比例稳定在100%，高于国家考核目标2.7个百分点。

作为长江经济带承东启西的重要节点省份，安徽省实施皖苏、皖赣长江流域横向生态保护补偿机制，与上下游省份共护长江母亲河清波潋滟，截至目前，皖苏、皖赣已实际产生横向补偿金额2.79亿元。

据了解，补偿机制设计中，皖苏建立水质改善与补偿资金联动的激励机制，皖赣共同设立亿元补偿“资金池”，将月度水质与资金分配紧密挂钩，撬动上下游“共饮一江水，共担治理责”的协同效应。同时，省财政厅、省生态环境厅出台《安徽省长江流域横向生态保护补偿资金管理办法》，创新构建“纵向补偿+横向补偿+总磷控制补偿”三维考核体系，根据水质情况对长江干流沿江5市(安庆市、池州市、铜陵市、芜湖市、马鞍山市)实施污染赔付与生态补偿“双向补偿”，推动地方从环境治理“被动应对”转向“主动担当”。补偿资金实施项目化管理，重点用于水污染治理和水生态修复、经济结构调整和绿色产业优化升级等长江大保护相关支出，同时探索引入市场化补偿方式吸引社会资本参与，推动形成多元投入格局。

近年来，多地也在积极探索其他生态环境要素补偿方式。例如重庆积极拓展生态产品价值实现路径，在全国首创横向生态补偿提高森林覆盖率机制，增绿空间有限的区县可向其他区县购买森林面积指标并支付养护费用，为破解生态资源空间分布不均提供了市场化解决方案。

但也要看到，一些地方间横向补偿还面临难点堵点，在补偿协议签订、协议履行、纠纷解决等环节需要进一步规范，以加强区域治理联动，织密织牢保护合作网络。

业内人士指出，生态保护补偿要坚持政府主导、社会参与、市场调节相结合，将社会资金作为政府投入的有益补充，通过多元化方式，动员和汇聚各方面力量。在实践中，也要改变资金补偿的单一模式，探索对口协作、对口支援、产业转移、人才培训、共建产业园等多种方式，搭建起生态受益者和保护者之间的利益分享机制，让保护生态者有益可得，更好激发和凝聚全社会呵护生态环境的合力。

完善生态补偿机制共护绿水青山

今年的《政府工作报告》提出，健全生态保护补偿和生态产品价值实现机制。所谓生态保护补偿，指通过财政纵向支付、地区间横向补偿以及市场机制等方式对约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的制度安排。而生态产品价值实现将生态优势转化为发展优势，满足人们对优美生态环境和优质生态产品的需要，体现了“绿水青山就是金山银山”的应有之义。

健全生态保护补偿和生态产品价值实现机制，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措。党的十八大以来，我国生态环境质量显著提升，各省份因地制宜，积极探索产业生态化、生态产业化路径，持续提升绿水青山质量，在实践中形成了多样化的生态产品价值实现路径。中国南水北调集团在云南、湖南、青海等地重点布局抽水蓄能、光伏发电等项目，构建起“以水带能、以能促水”的循环生态。浙江丽水擦亮“丽水山耕”“丽水山居”“丽水山泉”等区域特色品牌，打造茶叶、食用菌、中药材等土特产产业链条，立足生态优势，以产业振兴促进农民持续增收。深圳市构建福田红树林保护碳汇全链条交易机制，走出市场化转化的新路径。各地的发展实践证明，健全生态保护补偿和生态产品价值实现机制必须坚持走生态优先、资源节约、绿色低碳的发展路径，统筹好政府引导与市场激励之间的关系。

健全生态保护补偿和生态产品价值实现机制是事关民生福祉的全过程改善。生态保护补偿机制通过减少空气、水、土壤等污染，改善居民生活质量，提升居民幸福感。生态产品价值实现机制则通过碳汇交易、绿色认证等路径方式，推动传统产品向低碳、绿色方向转型，满足人们对于健康、可持续生活方式的需求。比如，江苏省宿迁市通过建设“生态大公园”使城市更具生态关怀，也使城市更具生态美学价值。生态保护补偿和生态产品价值实现机制也有助于缩小区域间收入差距，促进社会公平，增强居民的获得感和认同感。浙江衢州市探索构建农业碳账户体系，将碳账户标签与金融激励政策挂钩，引导农业生产减排固碳，有效提升农业生态产品生产能力。

目前，我国已在国家层面开展了森林、草原、湿地、荒漠、海洋、河流和耕地等重要领域以及生态功能区的生态补偿工作。近年来，中央财政补偿力度持续加大，从2013年到2023年，重点生态功能区转移支付资金由423亿元增加到1091亿元，累计投入7900亿元。水污染防治资金从2015年的130亿元增加到2024年的267亿元。森林生态效益补偿和天然林资源方面，国有国家级公益林补偿标准逐步提高为每年每亩10元，集体和个人的国家级公益林补偿标准提高到每年每亩16元。国家重点生态功能区转移支付已经覆盖全国31个省（自治区、直辖市）800多个县域，以政府纵向投入为主的生态保护补偿机制在维护国家生态安全和提升生态保护质量方面发挥了至关重要的作用。

与此同时，地区间生态保护补偿成效愈加凸显。在流域生态补偿方面，截至2024年11月全国累计已有24个省（区、市）建立了28个跨省流域补偿机制，浙江、四川和山东等20余个省份实现了域内全流域生态保护补偿。多维生态保护补偿机制是支持生态保护的重要方式，同向发力、形成合力，方能不断夯实生态文明建设成效。

健全生态保护补偿和生态产品价值实现机制需树立系统思维，完善激励约束政策，通过将供给与需求对接起来，打通机制堵点。在这个过程中，要重点统筹好政府、企业、社会组织和公众等利益相关方之间的关系，注重差异性、协同性，针对自然资源禀赋差异、资源环境约束差异，因地制宜探索价值实现新路径，为我国绿色发展注入新动力，也为呵护人类共同的地球家园贡献绿色智慧。